2017年1月23日，南通市第十四届人民代表大会常务委员会第四十次会议审议通过了《南通市城市建筑垃圾管理条例》（以下简称《条例》）。3月30日，江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准了《条例》。《条例》将于今年10月1日起施行。《条例》是我省第一部规范城市建筑垃圾管理的地方性法规，为我市进一步加强城市建筑垃圾的管理提供了法律依据，对维护城市市容和环境卫生，保护和改善生态环境，提升城市形象将产生积极而深远的影响。
一、制定《条例》的必要性
近年来，在市委、市政府的正确领导下，全市相关职能部门积极作为，大力加强城市建筑垃圾的监督管理，取得了一定成效。但是，随着我市城镇化进程的不断加快，建筑垃圾的产生呈现明显增长趋势，2016年仅南通市区因工程建设、拆迁、装潢产生的建筑垃圾就多达2000万吨左右，这给我市市容环境卫生和生态资源保护带来了巨大压力。随意抛洒、堆放、填埋建筑垃圾等行为将对大气、土壤、水质造成大量污染；另一方面，建筑垃圾又是“放错地方的资源”，可以变废为宝，进行资源化综合利用。如何科学地对建筑垃圾进行减量化、资源化和无害化处置，成为我市经济社会发展中迫切需要研究的重要课题。目前，我市城市建筑垃圾的管理主要存在以下问题：一是建筑垃圾的排放不规范。建设单位、施工单位未对垃圾进行源头分类、施工现场管理不到位、随意处置垃圾等现象比较突出。二是建筑垃圾运输市场需要加大治理力度。运输市场的准入机制尚未建立，大量运输车辆不符合环境卫生要求，运输中存在超载超速、沿途抛洒、偷倒乱倒等违法行为。三是建筑垃圾的消纳处置工作比较薄弱。全市建筑垃圾中转调配、资源化利用、填埋处置等场所的建设和管理相对滞后，建筑垃圾的资源化利用率不高。四是监督管理工作未形成合力。相关部门缺少协作联动，信息共享等机制尚未有效建立。当前，我市正在全面开展花园城市、国家生态园林城市和国家森林城市的创建工作，《条例》的制定，为巩固和提升“三城同创”成效、优化生态环境提供了坚实的法治保障，具有很强的针对性和必要性。
二、《条例》的制定过程
2016年8月，市人大常委会主任会议作出决定，将《条例》调整为我市第三部地方性法规的正式立法项目。市人大常委会和市政府联合成立了立法项目领导小组和办公室，有关各方分工配合，共同参与。经过市城管局起草初稿、市政府法制办审核、市政府常务会议讨论，10月市政府向市人大常委会提出了《条例》法规案。市人大常委会按照立法法和我市制定地方性法规条例的规定，将科学立法、民主立法贯穿立法全过程。先后在《南通日报》刊登公告、南通人大网发布条例草案全文，在各县（市、区）广泛开展立法调研，咨询立法专家，实地察看现场，并赴成都、广州等地学习先进经验。期间，共发放征求意见稿1300余份，召开各类座谈会、协调会、论证会16次，收集各类意见、建议320余条。综合各方面的意见后，起草小组对《条例》草案进行了多次修改、完善。11月底市人大常委会第三十八次会议对《条例》草案进行了初次审议。12月市人大常委会主任会议和市委常委会议分别听取了条例草案修改情况的汇报。2017年1月10日，市人大法制委员会进行了统一审议。1月23日市人大常委会审议通过了《条例》。3月30日省人大常委会会议批准了《条例》。
《条例》制定的依据主要有：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省固体废物污染环境防治条例》等法律、法规，参照了住建部《城市建筑垃圾管理规定》，借鉴了《成都市建筑垃圾处置管理条例》、《南昌市城市建筑垃圾管理条例》、《广州市建筑废弃物管理条例》等外地法规。
三、《条例》的主要内容
《条例》共七章四十五条，分为总则、建筑垃圾排放、运输、消纳、监督管理、法律责任和附则等七部分，对《条例》的适用范围、基本原则、建筑垃圾处置活动中各个环节的要求、相关部门的职责、违反《条例》的法律责任等作了明确规定，具有较强的针对性和可执行性。
（一）《条例》的适用范围和基本原则
《条例》适用于我市中心城区、县（市）城区范围内的建筑垃圾排放、运输、消纳及其监督管理等活动，我市中心城区、县（市）城区范围以外区域可以参照执行。《条例》确定了以下基本原则：一是建筑垃圾处置遵循“减量化、资源化、无害化”原则。鼓励发展新型建造方式，推广装配式建筑，提高新建住宅全装修比例。二是产生建筑垃圾的单位和个人应当承担处置责任。三是建筑垃圾实行源头分类。市政府应当制定分类标准、分类方案和收运体系规范，县（市、区）政府负责组织实施，提升资源化利用和无害化处置水平。四是鼓励建筑垃圾的综合利用。市、县（市、区）政府应当将综合利用项目纳入循环经济和高新技术产业发展规划，并依照相关法律、法规，在科技、财政、税收、金融、用地等方面给予扶持。鼓励优先采用综合利用产品。利用政府性资金建设的工程项目，应当优先使用符合标准的综合利用产品。五是建筑垃圾管理实行属地为主、条块结合原则。市和县（市、区）政府应当建立协调机制，并在财政预算中安排专项经费用于建筑垃圾处理、监管等活动。城管部门是建筑垃圾管理的行政主管部门。
（二）建筑垃圾的排放管理
《条例》第二章第七条至第十五条从六个方面规范建筑垃圾的排放活动。一是规定了建设单位排放建筑垃圾的相关义务和责任。建设单位应当负担建筑垃圾的处置费用；工程招标、发包时，应当在招标文件和合同中明确施工单位建筑垃圾排放和分类管理的具体要求；拆除工程应当发包给具有相应资质的施工单位，并督促落实处置责任。二是施工、运输单位应当在城管部门公布、核实的场所、地点处置建筑垃圾。三是施工单位不得将建筑垃圾交给个人或者未经许可的运输单位运输。其应当选择适格的运输单位，签订合同，明确责任。四是实行排放许可。建设单位应当在工程开工二十日前办理《建筑垃圾处置（排放）许可证》，并按照规定排放垃圾。五是强化施工现场管理。施工单位应当配备管理人员，分类堆放、充分利用、及时清运建筑垃圾，落实防尘、防渗、防滑坡等措施。六是规范装饰、装修垃圾的排放活动。业主、使用人、施工单位应当将装饰、装修垃圾分类、袋装，投送至临时堆放点。物业服务企业负责将垃圾集中投送至街办、镇政府设置的集中收运点。《条例》还规定，任何单位和个人不得将危险废物、工业、生活垃圾混入建筑垃圾，不得随意倾倒、堆放和填埋建筑垃圾。
（三）建筑垃圾的运输管理
《条例》第三章第十六条至第十九条规定了建筑垃圾的运输主体、运输车辆和运输要求，加强对运输活动的治理。一是明确了我市建筑垃圾的运输实行公司化、规模化和专业化运营管理。运输单位应当拥有城管部门规定数量和核载质量的自有车辆、固定办公场所以及停车场地，并须办理《建筑垃圾处置（运输）许可证》。未经许可，不得在我市中心城区、县（市）城区运输建筑垃圾。二是运输车辆必须符合相关要求。车辆应当安装放大反光号牌、喷涂企业名称等明显标志，安装密闭运输装置、安全防护设施以及卫星定位、行驶记录仪、倾废动态监管仪等设备，并接受执法监控。三是运输垃圾应当遵守法律、法规和相关规定。承运的垃圾应当经过批准，必须分类运输和密闭运输，车船保持整洁，并按照规定时间和路线行驶，不得在规定地点以外倾倒垃圾等。
（四）建筑垃圾的消纳管理
《条例》第四章第二十条至第二十七条对建筑垃圾的回填、中转调配、资源化利用和填埋等消纳活动进行了规范。一是规定了消纳场所的规划和建设要求。城管部门应当会同规划等部门，根据城市总体规划和环境卫生专业规划，编制本地区建筑垃圾处理规划，明确中转调配、资源化利用和固定填埋场所的布点与建设要求，报政府批准公布后组织实施。自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区等区域内，不得设立消纳场所。任何单位和个人也不得擅自设立消纳场所。二是明确了消纳场所的管理要求。中转调配、资源化利用场所应当具有分类堆放、分拣和作业场地，设置围墙、围挡、视频监控等设施，配备照明、消防、防尘、排水以及车辆冲洗等设施设备，配置专人管理等。消纳场所无法继续从事消纳活动的，应当在停止消纳三十日前向城管部门申请，未经批准不得擅自关闭或者拒绝受纳建筑垃圾。三是街办、镇政府和居民小区的建设单位、物业服务企业应当设置装饰装修垃圾集中收运点、临时堆放点，方便市民处理垃圾。四是规范了建筑垃圾的利用管理。路基铺垫、低洼地回填、堆坡造景、围海造地等需要利用渣土等建筑垃圾的，利用单位应当向城管部门申请，城管部门应当提供相关信息，并进行核实。
（五）相关部门的监督管理
《条例》第五章第二十八条至第三十五条专章规定了有关部门的监管职责。一是明确了相关部门的职责分工。对城管、建设、水利、交通、房管、公安、物价等部门的监管职责进行列举，督促其依法履行法定职责。二是建立建筑垃圾服务管理信息平台。城管部门应当建立全市互联共享的信息平台，向社会开放建筑垃圾排放与需求、处置许可、运输车辆、消纳场所、行政执法等信息，有关部门应当提供相关信息，实现全过程管控。三是强化诚信管理。市和县（市、区）政府应当将建筑垃圾处置信息情况纳入全市社会信用体系，信用信息记入市公共信用信息系统。四是建立执法联动机制和应急机制。市和县（市、区）政府应当建立有城管、建设、交通、环保、公安、质监等部门参与的执法联动机制，及时发现和查处违法行为。组织制定建筑垃圾处置突发事件应急预案，加强对突发事件的预防和监控。五是落实投诉举报制度。城管等部门应当设置举报电话，受理公众举报和投诉，及时调查并反馈处理结果。
（六）关于法律责任
《条例》第六章第三十六条至第四十二条规定了违反《条例》的法律责任。该章的内容具有以下特点：一是依法设定了相关的行政处罚。《条例》对“建筑垃圾未作分类处置、装饰装修垃圾未袋装、运输车辆未密闭运输、在禁区范围外未按照规定时间、线路行驶、未随车（船）携带《建筑垃圾处置（运输）许可证》副本、消纳场所违反有关管理规定等”上位法未作规定的违法行为，依法设定了行政处罚，确保法律责任的内容周延，执法活动“有法可依”。二是坚持合法性原则。严格按照立法法、行政处罚法、行政许可法等法律和上位法的规定制定法律责任。三是遵循合理性原则。根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，科学合理地设定相关处罚内容。四是坚持处罚与教育相结合原则。注重对行政相对人的说服教育，尽量引导相对人自觉遵守法律。例如，《条例》第三十条规定，建筑垃圾运输车辆未分类运输或者未密闭运输的，责令限期整改，逾期未改正的，处五百元以上五千元以下罚款。另外，为了加强对资源环境的应急保护，《条例》第三十九条对代履行作了专门规定，排放、运输、消纳建筑垃圾造成环境污染的，责任人应当立即清除污染。未及时清除或者不能清除的，城管部门可以依法组织代为清除，费用由责任人负担。
四、《条例》实施前需要重点做好的工作
《条例》自2017年10月1日起施行。实施前有关方面需要重点做好以下工作：一是加大《条例》的宣传力度。市、县（市、区）政府及其有关部门、街办、镇政府等应当加强联动，积极利用报刊、电视、网络等媒体平台，广泛宣传《条例》精神，让广大群众和社会各界充分了解《条例》的内容，积极参与城市建筑垃圾的治理。二是认真组织专题培训。城管等相关部门、街办、镇政府等要认真组织《条例》的学习和培训，让相关执法人员尽快熟悉《条例》内容，依法履行法定职责。要加强对建设单位、施工单位、运输单位、物业公司、装修公司等管理相对人的培训，促使其自觉遵守《条例》。三是细化实施举措，确保《条例》真正落到实处。市、县（市、区）政府及其有关部门应当根据《条例》的要求，及时制定出台相关的配套规定，进一步明确责任，细化方案，确保《条例》的贯彻实施。街办、镇政府等要做好辖区内集中收运点、临时堆放点的设置等工作，落实好属地管理责任。四是完善管理保障机制。市、县（市、区）政府要按照《条例》的规定，进一步理顺建筑垃圾管理执法体制，建立完善的部门协作联动、信息共享等机制，有效打击建筑垃圾违法行为。